社会共治保障食品安全

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发布时间:2019-06-11 14:32
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社会共治保障食品安全



政府监管是食品安全治理的底线设计和最终屏障。图为监管部门检测食品安全。新华社发

信息是食品安全治理的核心问题,所有的制度设计都应当围绕着信息的生产、传播和披露予以展开。食品安全社会共治最大的优势就是对信息的多元吸纳和充分利用。通过社会共治机制搭建相应的制度平台,使食品安全的利益相关方都能够参与食品安全治理。
2019年5月20日发布的《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称意见)将食品安全提升到“关系中华民族未来”的高度。意见提出了深化改革加强食品安全工作的基本原则,其中强调要坚持共治共享,形成“生产经营者自觉履行主体责任,政府部门依法加强监管,公众积极参与社会监督,形成各方各尽其责、齐抓共管、合力共治的工作格局。”2015年的《食品安全法》第三条规定了社会共治原则,此次发布的意见进一步明确了社会共治的主体、职责等。意见指出,我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战,形势依然复杂严峻。社会共治是食品安全治理应当坚持的原则,也是实现食品安全社会共享的重要途径。
A
食品安全问题的本质是信息问题
食品是典型的“信任品”,食品生产经营领域存在严重的信息不对称。现代社会,食品的制作工艺复杂,食品质量难以通过简单的视觉观察和经验感知予以判断。随着食品科技的发展和食品工艺的提升,对食品质量的判断进一步依赖专业知识和技术手段。食品安全不但有制度复杂性,更有技术复杂性。现代食品领域,消费者与生产经营者之间存在天然的信息不对称。
我国食品生产经营领域,小企业、小作坊众多,执法对象分散,依靠政府的监管力量,很难发现众多分散且隐蔽的违法行为,食品安全治理依赖于“运动式执法”“选择性执法”等非常规的执法手段,重要的原因在于政府机关缺少执法信息,从而导致执法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,执法部门与执法对象也存在难以克服的信息不对称。
消费者面临着信息困境,执法部门同样面临信息约束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度变量,会影响消费者利益,也会影响制度的具体运作,进而影响食品安全的治理绩效。因此,食品安全问题的本质是信息问题。在食品安全治理中,所有的制度性规则和程序性设置都应当围绕着信息的生产和披露而展开。
B
政府监管在食品安全治理中存在制度边界
长期以来,我国实行公权主导型的食品安全治理模式,主要依赖政府监管。在这种监管模式之下,政府可以提供食品安全标准、食品安全准入等基础性的食品安全制度,并通过监督检查、风险评估、风险管理、信息发布等方式提供基础的食品安全信息,有效提升食品安全状况。所以,政府监管是食品安全治理的底线设计和最终屏障,在食品安全治理中发挥着不可或缺的作用。
但受制于资源约束、信息约束等外部条件,公权主导型的监管模式存在制度边界。政府监管有赖于资源投入,资源投入与制度绩效之间呈现正相关,更多的资源投入一定能够实现更高的制度绩效。但在具体的制度运作中,资源投入不会是无限度的,现实中永远存在有限的监管资源和无限的监管负担之间的矛盾,监管部门需要评估资源投入与制度绩效之间的变量关系,从而形成制度实施的资源边界。同时,监管部门虽然可以通过监督检查的方式发现执法对象的违法信息,但在食品安全治理中,存在“高违法率、低查处率”的问题,监管部门面对不特定的违法行为,其缺少发现所有违法信息的能力和手段,从而导致食品安全治理中的执法困境,从而形成制度实施的信息边界。
面对复杂的食品安全形势,监管部门存在资源和信息约束,从而形成政府监管的制度边界。因此,需要引入多元化的治理主体,化解监管部门的资源约束和信息约束,发挥不同主体的制度能力和信息优势,推动食品安全良好治理格局的实现。
C
食品安全治理需要发挥不同主体的信息优势
公权主导型的食品安全治理模式主要强调监管机构作用,对社会主体的重视不够,不能有效调动社会资源以实现良好的治理格局。食品安全治理中,不同主体具有不同的信息优势,可以发挥不同的制度角色。应当在食品安全治理中强调多元主体的作用,使媒体、社会组织、消费者等都能充分发挥作用,实现食品安全治理多元主体的参与,利用他们的信息优势和制度优势弥补行政监管的不足,对违法生产经营者形成多重威慑。
在食品安全法的整个制度体系中,信息约束影响食品安全治理的效度,因此,应当重视风险交流中的信息供给和信息流动。市场具有自发的信息生产机制,通过竞争实现信息的公开和流动。但总有市场机制难以发现和获取的信息,就需要信息优势主体公开信息,所以,除了注重市场化的信息供给模式,还要发挥不同主体的信息优势,实现多渠道的信息供给和信息传播。食品安全治理不是信息的单向流动,而是信息的互相沟通,因此,会涉及到不同的主体,每一个主体利用自己的信息优势和其他利益相关方交流信息,从而达到增进认知的目的。其中涉及到政府部门、专家学者、媒体、消费者、消费者组织、行业协会、NGO等组织。这些不同的主体都会参与到食品安全治理中来,并发挥不同的作用。比如,坚持消费者在食品安全治理中的主体地位,通过制度安排提升消费者的认知能力,充分利用消费者的信息优势,引导其参与食品安全治理,强化食品安全信息收集,建立制度实施的信息反馈机制和促动机制;基于现代食品生产经营的高科技和全链条,弱化了公众的食品安全认知,需要建立以专家意见为核心的导引机制,激励医学、社会学、心理学、传播学和法律等领域专家向公众提示安全风险,增强公众认知能力,为食品安全治理提供科学信息与策略支持;食品安全治理依赖于信息的公开和流动,信息公开和流动需要媒体支持,在食品安全风险交流中,媒体也发挥着重要作用。
信息交流是社会共治理念的重要制度依托,这一机制可以促进多元主体的参与,降低公权机构的治理成本,通过多元化的治理路径、多中心的治理模式和多维度的治理效果,实现良好的食品安全治理格局。
D
通过食品安全的社会共治实现食品安全的社会共享
最近几年的食品安全治理模式逐步向社会共治型治理模式转型,有效矫正公权主导型监管模式的弊端。作为社会共治机制的重要组成部分,政府部门、行业协会、专家学者、媒体、食品生产经营者和消费者等不同主体之间开展深入而广泛的信息交流,确保各方都能获得可信、客观和可理解的风险信息,弥合不同主体之间的认知差异,提高相关主体的食品安全意识和风险认知能力,从而实现食品安全的最佳治理。
信息是食品安全治理的核心问题,所有的制度设计都应当围绕着信息的生产、传播和披露予以展开。食品安全社会共治最大的优势就是对信息的多元吸纳和充分利用。通过社会共治机制搭建相应的制度平台,使食品安全的利益相关方都能够参与食品安全治理。所以,从信息角度看,食品安全社会共治的制度核心也应当围绕着信息加以展开。通过社会共治可以抹平不同主体的信息鸿沟,消除食品治理的信息障碍。在社会共治中,政府承担基础性信息提供的功能,在监管过程中,政府围绕着如何有效披露并传播信息进行制度设计,信息生产和传播成为政府食品安全治理中最核心的问题。而其他主体发挥自身的信息优势,提高制度的实施绩效。信息流动的通畅与否是食品安全风险交流机制能否发挥作用的关键,建构必要的平台和机制以保证信息流动的通畅,避免利益相关方基于自身利益阻断信息的传递链条。拓展信息传播渠道,建立多元化的信息传播机制和有效的信息传播策略,实现信息的有效传播。这些都是社会共治的制度体现和制度展开。
结合食品安全社会共治的制度特性、制度目标、体系构成和实施主体等因素,确定以制度实施为导向确定治理模式、以信息公开为内核确定制度形态、以信息流动为理念形成制度体系的原则,在食品安全社会共治过程中,把握不同主体的信息能力、行为模式和利益偏好,实现信息约束下食品安全治理的新格局。
在食品安全治理中,需要超越政府监管这一单一的制度视角,避免“放松规制”或“强化规制”这种简单化的思维模式,通过在食品安全治理中引入社会共治的概念,将社会共治涉及到的相关主体都纳入制度视野,增进制度形态的层次性,强化制度安排的包容性,分析不同主体的制度角色和制度权能,展现其在制度设计和制度运作中的地位,评估社会共治的制度路径和技术方案,使社会共治原则进一步具体化。意见在第十部分提出了推进食品安全社会共治的具体途径,包括加强风险交流、强化普法和科普宣传、鼓励社会监督、完善投诉举报机制等。在深化改革加强食品安全工作中,需要进一步制度化相关措施,通过可操作性的制度设计发挥不同主体的治理优势,通过食品安全的社会共治实现食品安全的社会共享。

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责任编辑:中华食品资讯网

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